『分都型合併』の研究（下）

～対面型情報ネットワークと分都型合併～

財団法人北陸経済研究所

情報開発部長 兼地域開発調査部　向井文雄

前号の議論を踏まえ、今回は「分都型合併」と対面型情報ネットワークの可能性の具体的な検討を中心に整理する。

３　分都型合併

現在進められている合併構想の多くは、遠隔合体型ないしは遠隔編入型である（前号及び片柳勉（2002）参照）。

この結果、合併後の市町村は、第1に多核型都市構造を持ち、第2に行政サービスを提供すべき地域が広域化する。これらに一般的な市町村の役所等の配置パターンを当てはめると、住民や地域と役所等の物理的距離が（その結果として心理的距離も）全般的に大きくなってしまうのである。この結果「行政のローカル機能」（「行政機能のローカル性」）の重要性が増し、役所等の所在地問題や地域の企画機能等の重要性が増すことになると考えられる（注4）。

また、第3に、合併により人口が増大し、首長や議員一人あたりの住民が増加することで、住民自治の弱体化が懸念されている。たとえば、住民の「声が届きにくくなる」などの問題や、行政ニーズや利害等の調整機能の多くが政治ベース（首長、議員）から行政ベース（行政組織）に転換する可能性が強い。しかし、この問題については、既に全国町村会の提案やいわゆる西尾私案を受け、地方制度調査会において「新自治組織」（「地域自治組織」）の検討が行われている。

以下では、第３の視点を視野に置きながら、主に第１と第２の視点の検討を踏まえ、合併の一つのあり方として『分都型合併』、『分都型行政システム』の可能性を検討する。

(1) 分都型合併とは

「分都型合併」とは、行政機能・権限を本庁舎に集中せず、主に旧市町村の役所庁舎である分庁舎に分散配置し、その分庁舎の部課等に本庁舎にある組織と同等の権限（あるいはそれに準ずる権限）を残す形をいうものとする。同時に、情報ネットワーク等により、分庁舎間の連携を密にすることや機能の集約化などで、業務執行機能の効率化を図るものである。分庁舎の行政組織は、その地域の「地域審議会」と密接な連携をとっていくことが考えられる。

ア　「分都型行政システム」検討の意義

分都型合併によって形成される「分都型行政システム」は、つぎのような意義を持つ。

�@　多核型都市構造を持つ広域化した新しい市町村においても、身近な地区内に「権限のある行政機能」が残ることで、地区（核）ごとの「自主的な地域づくりが実質的にもできる枠組み」が形成される。

なお、現在地方制度調査会で検討されている大規模市町村での住民自治担保のための新自治組織との関連では、それを支える強力な事務局機能が地域に残ることになる。

�A　各地区（核）に役所機能が残ることで、経済的な波及効果が維持され、地区（核）の活力の維持が図られる。

�B　地域住民等と相互作用のあるきめ細かな行政サービスが可能である。

また、以上の点から派生する２次的な意義としては、(ｱ)多核型都市構造に適した市町村制度の検討への寄与、また、分都型合併の具体的適用により(ｲ)合併に際しての「中心地－周辺地区の格差問題」に対する不安の解消が図られること、(ｳ)格差拡大への不安解消の代償条件となりがちな過度の周辺地区への行政投資を軽減できる可能性などが考えられる。

イ　市町村制度と「分都型合併」の関係

国の政治行政制度に、集権的形態から連邦制などの分権性の強い形態までがあるように、市町村の内部においても制度的な多様性がありうるし、国際的には事例も多い。こうした中で「分都型合併」は、制度的には従来の合併と違いはない。この意味で、あくまでも現在の制度の範囲で、一つのあり方を考えるものである。ただし、この考え方は、新自治組織（「地域自治組織」）などの新たな制度の導入にかかわらず意義を持つと考える。

ウ　「分都型合併」選択の位置づけ

分都型合併は、合併後も多核型都市構造を維持するという選択を前提とする。当然ながら、より強力な効率化の推進や、地域間競争に向けて多核型都市構造を一極型都市構造へと積極的に転換していく選択肢もある。例えば、既存の中心市街地のうちの１つを選択し、その都市機能を集中的に強化したり、既存市街地の中間に新しい都市中心地を形成していく選択も考えられる。こうした選択を行う場合には、分都型合併は検討の対象になるべきではない。

分都型合併は、あくまでも、「地域の意見の反映」を重視する場合の選択肢なのである。もっとも、逆にこうした地域的な視点が強すぎれば、地域にかかわらない「横断的な政策ニーズ」は、かえって政策に反映されにくくなるという問題がある。バランスを考えながら、何よりも地域の特性にあった選択が行われるべきである。

こうした選択は、新しい合併市町村のあり方のビジョン、基本方針、基本構想に関係する重要な政策課題であり、十分な検討と慎重な選択が行われなければならない。

エ　地域間調整問題と効率化問題

分都型合併では、地域エゴの調整が最も重要な問題になる。過度の地域エゴが生じないようなシステム、地域間の調整を効果的に行えるようなシステムの検討と具体化が必要である。例えば、特定の分庁舎に当該地域出身職員が著しく偏らないような人事のルールづくりなども考えられる。また、組織的には、ある程度強力な全体調整のための企画調整機能が必要であるかもしれない。

一方では、過去の合併事例における支所機能縮小の歴史が示すように、効率化のために当初の構想が変化を受ける可能性もある。こうした変化に対応できる仕組みの検討も課題である。状況の変化に柔軟に対応できる必要もある。

以上は、バランスの問題になると考えられる。合併するケースごとに適切なバランスがあると考えられる。

(2) 分都型政治行政機構の事例

こうした分都的形態は、従来の政治行政制度や過去の合併ではなかったかといえば、そうではない。以下にいくつかの事例を掲げる。

ア　ドイツ････国家レベル

ドイツは、法的にはベルリンに首都を移転したが、ベルリンに連邦議会、首相府、外務省、大蔵省など12省庁が移転、ボンには教育科学省、環境省、国防省など8省が残留し、逆にカルテル庁、会計検査院など16機関がボンに移転した。しかし、ベルリンに移転する省庁についても職員の3分の2はボンに残留することとなっている。また例えば、会計検査院は、法的にはともかく実質的には、従来からの所在地であるフランクフルトに中心が置かれている。

イ　北上市･････市町村レベル

北上市は、旧北上市役所を本庁舎とし、旧江釣子村役場を江釣子(えづりこ)庁舎、旧和賀町役場を和賀庁舎として、江釣子庁舎には建設部全体が、また、和賀庁舎には農林部全体と教育委員会事務局というように、本課－出先という関係ではなく、部局が一括して分庁舎に置かれている（図表6）。合併時の合意では、地理的な中心となる江釣子地区に市役所を建設することが合意され、用地も取得済みであるが、財政状況が許さないため、現在も、分庁舎方式で事務を執っているとのことである。こうした点を見ると過渡的な状態ということになるが、旧庁舎を分庁舎として利用することについては「地域から行政がなくなるのではという不安の解消を図った」としている（門嶋（2002））。

平成14年10月に行ったヒアリングによれば、北上庁舎と和賀庁舎間は自動車で20分程度、中間に位置する江釣子庁舎と北上庁舎間は5分程度であるが、分庁舎の部局等を超えた会議は、通常の課では月1、2回程度であり、格別大きな問題は感じていないとのことである。会議の開催場所については、主催部局のある庁舎での開催が多いが、必要な会議室の規模や空き状況をみて臨機応変に選択されている。また、江釣子、和賀庁舎所在の部局の議会対応は、特別な組織や室はなく、準備や待機は北上庁舎の会議室を利用しているとのことである。

庁舎間の連絡手段については、（電話、ファクシミリのほか）文書送達便が午前と午後各１回庁舎間を往復している。情報化に関しては、住民票の発行などがオンライン化されている。また、インターネットのメール利用も可能であるが、庁内ＬＡＮについては、15年度の導入に向けて検討が進められているとのことである。

このように特別な連絡手段を採用していないことで、特に緊密な連携を要する部局内各課の分散を避ける必要があり、そのために「部局単位の分庁舎配置」がとられているとも考えられる。

なお、最近の例では、東京都の西東京市や沖縄県の久米島町も同格の分庁舎方式である。

ウ　過渡的な形態としての分散型の事例

市町村合併で、過渡的に庁舎を分散して置く例はきわめて多い。

過渡的ではあるが、旧来の市町村役所に本庁舎と同等の権限を付与する形態もある（北上市は広い意味ではこれにあたる）。また、つくば市で採用された「タッチゾーン方式」（リレーのバトンをタッチするゾーンをイメージ）は、３年間のみではあるが、旧町村役場の機能と権限をほとんど残した例である。

支所の設置という範囲まで対象を広げると、いわき市の例（門嶋（2002））にみるようにむしろ普遍的である。支所であっても、比較的多くの権限を支所に残す合意がなされるケースも多い。しかし、その合意は、その後の行財政環境の変化の中で効率性を理由に変更を迫られる場合が多い。

なお、本稿の目的は、こうした過渡的な形態を超えることを目指すものである。

(3) 分都型市町村のイメージ

もちろん、分庁舎方式は、一体型の庁舎方式に比べれば不便であることは事実だろう。こうした不便については、（心理的にはともかく）意外に大きなものではないという研究結果もある（トールングレン（1970など）：後述）。もちろん、不便が仮に小さくても、評価の基準が「効率性」しかないなら、それは解消されるべき課題となる。しかし、評価の基準に、役所が地域振興・発展や住民自治に果たしている役割が組み入れられるなら、ある程度の不便（非効率性）は、これらの機能を果たすための当然のコストとして許容しうることにもなる。ただし、「効率性」を過小に評価しすぎてもいけない。効率性を含めた複合的な評価基準の適切なバランスが追求されなければならない。

以下では、対面型の情報通信ネットワークを活用することで、分散庁舎の非効率性を低減する可能性を検討していく。

そこで、ここでは、ある程度十分な情報通信環境が成立した状況での、分都型市町村の行政機構のイメージを整理する。こうした将来イメージがあれば、それがただちに実現することはなくとも、そのイメージを踏まえて、現在の分都型合併を考えることができる。通信環境の整備が進めば、これ以上になりうるし、十分ではない段階では、このイメージと現状との間に、部局単位に分庁舎に機能を配置する「北上市方式」など、現実の様々なバリエーションの可能性があることになる。

まず、首長と議会を置く分庁舎がある（首長と議会が別の庁舎ということもありうる）。それ以外に、おおむね旧市町村の役所が分庁舎となる。各庁舎に置かれる行政機能は、基本的に上下関係はなく同格であると考える。以下、各庁舎に置かれる機能ごとに整理する。

なお、従来、市町村の役割や制度を考える際には、市町村の行政機能を、漠然と住民に密着した住民サービス機能程度に単純化して議論される傾向が強かったと考える。しかし、これまで述べてきたように、市町村は、国が企画した政策に基づいて、単純に業務をルーチン的にサービスを執行しているだけの存在ではなく、地域の活性化や発展に様々な戦略的な役割を果たしてきているのであり、そうした機能を行政機構の中に抱えている。分庁舎の機能と地域のかかわりを考える際には、こうしたレベルまで降りて検討する必要がある（これは新自治組織（「地域自治組織」）を現実に適用する際にも必要なことであると考える）。

ア　地域企画機能

第１は、例えばＣ地域の分庁舎にＣ地域企画課があるというように、当該地域に関する企画機能を持つ分課である。

市町村合併によって、一般には企画調整機能を集合・統一化し、執行機能は現場との関連があるため、（特に必要があれば）分散でよいという認識が漠然とあるが、実際には、合併で規模の利益が得られるのは執行機能であり、企画機能ではない。執行機能は標準化がしやすく定型性が強くルーチン的であり、集約化による効果と限界の評価も行いやすい。一方、企画機能は標準化しにくく、現在ではなく将来の問題を扱うため、水準が落ちてもすぐには影響が出ない。しかし、その集約化は、地域あたりの企画機能の密度を単純に下げるだけであり、それは各地域の中長期的な活力に大きな影響を与え、地域の独自性や自主性は低下することになるだろう。

外部からの情報ですら、現地に企画機能があれば、その町のまちづくりにあった情報が自然に集まる。例えば、風の盆の八尾町のまちづくりに参考となる情報は、八尾町に役所があってこそ集まってくるのである。また、集めようともするだろう。集合化されたオフィスで、１時から４時までは近代的に発展しているＡ町のことを考え、４時から５時までは伝統のあるＢ町のことを考えるというのでは、地域の歴史や文化にあった地域振興や施策の企画は難しい。

地域の個性、文化、伝統を守る意味で企画機能の果たす役割はきわめて大きい。これが地域から失われれば、中長期的に、その地域の文化が失われ、ひいてはわが国の多様な歴史と文化も失われていくだろう。品種改良に多様な遺伝子（品種）の存在が不可欠であるように、一国の文化の活力は、多様な文化が混交する中から生まれる。文化の単一化は、中長期的にその国の文化の活力を失わせていくだろう（仮に多様化を維持するために若干のコストがかかるとすれば、それは一国の活力を維持するために不可欠のコストではないかと考える）。

また、別に市町村全体の企画機能を担う組織も必要である。これは、分庁舎の一つに置かれていても、また後述する適切な情報通信環境があれば、各庁舎に分散していてもかまわない。

イ　業務執行機能

第2が業務執行担当の各課である。これらは、例えばＣ分庁舎にＣ地域建設課、Ｃ地域商工課がある形が考えられる。これらの執行セクションは、合併による効率化により規模は圧縮されることになる。

また、例えば各建設課間の全体とりまとめを行う機能がどこかに必要である。こうした各分野の全体調整・企画機能をすべて特定の庁舎に集中すれば、本庁－支所方式に近くなる。一方、分野ごとに異なった庁舎に置くことも考えられる。情報通信ネットワークが十分な段階に達していないなら、北上市のように部局全体を特定の分庁舎に置くことも考えられる。逆に、ネットワークが十分発達すれば、各分庁舎のオフィスに分散している職員が全体として一つの課として機能するような形態も考えられる。

ウ　住民サービス機能

第3は、直接的な住民サービスを実施する窓口組織である。過去の本庁－支所方式の合併での「支所」の機能とは、この窓口的機能が大半である。このサービスは、情報通信ネットワークを活用して、今後、さらに郵便局などの窓口などでも提供していくことが考えられる。

４　通信環境の変化と分散庁舎

情報通信環境が現状のままでも、北上市のようなあり方は可能であると考えられるが、ここでは、通信環境の変化が分散庁舎のあり方に与える影響を検討する。

(1) オフィス活動に関する専門的研究の動向

いわゆるオフィス活動におけるフェイス・ツー・フェイス（対面接触）の重要性については、すでに1926年に都市経済学者R.ヘイグが都市中心部へのオフィス集中要因としてとらえているが、こうした視点からみると、分散庁舎方式は、まさに、オフィス活動の効率性を阻害するものと考えられることになる。

これに対して、情報通信技術の発展がオフィスの分散立地を可能にするとの視点が、例えばA.トフラー（1980）の「エレクトロニクス・コテージ」論などにみられる。専門の研究者では、トールングレン（1970など）が、ストックホルム市内のオフィスの業務上の接触調査から、オフィス活動における大半の接触は、短時間の「予定された」あるいはルーチン的な「プログラム的接触」（これらは電話やファクシミリなどで容易に代替できる）であり、意志決定等に大きくかかわり、対面接触が不可欠と考えられる「オリエンテーション接触」はごくわずかにすぎないことを明らかにした。これは、一般に直接の対面接触が過大評価されていることを示唆している。

このほか、オフィスの立地に関する研究の中で、ゴダード＆パイ（1977）、アレキサンダー（1979）やカタイ（1986）、日本の水鳥川（1987）など（注5）は、情報通信手段のオフィス分散への影響をある程度認めるものといえる。こうした視点でみれば、情報ネットワークを活用する場合には、分都型庁舎が効率を「大きく」阻害するとは必ずしも言えないことになる。

ところが、今日では、情報ネットワークの発達にもかかわらず一般にはオフィスの分散が必ずしも進んでいないように見えることを反映して、山崎健氏（1988）の予測や今川拓郎氏（2001）にみられるように、情報ネットワークのオフィス分散に与える影響は必ずしも大きなものとは捉えられていないといってよい。

こうした理解については、まず第１に、これまでの分析には、現在進行しつつある通信コストの急速な低下が反映されていないこと、第２に「新しい」情報通信手段が多様であることなどの問題がある。例えば、「対面接触」を代替する程度は通信手段（電話、ファクシミリ、テレビ会議など）によって大きく異なる。したがって、その効果は一律に論じることができない。例えば、上記の今川氏の研究については、電話のみの分析結果を理由なく情報通信ネットワーク全般に拡張している点で問題があるといえる（注6）。

(2) 通信コスト低下の可能性

そこで、通信コストの状況を俯瞰する。

毎日新聞によれば、東京－大阪間には、ＮＴＴだけで光ファイバーが400芯線以上敷設されている。これにWDM（波長分割多重化）技術等を導入すれば1芯線の容量は少なくとも80Gbps（注7）程度となり、現在敷設されている東京－大阪間の光ファイバーのみで32,000Gbpsの通信容量が実現できることなる。これに対して現在の東京－大阪間のピーク時の通信量は20Gbpsに過ぎないと言われている。これは、最大でも東京－大阪間の光ファイバーの潜在的能力の1,600分の1しか利用されていないことを意味する。ＫＤＤＩや日本テレコムも主要都市間を数十芯線で結んでいるとのことである（毎日新聞 平成13年1月14日付け社説）。

しかも、この多重化技術は、日進月歩である。すでに80Gbpsの数倍の技術が実用化されており、実験室レベルでは数千Gbpsのレベルに達している。ギルダー（2001）は、「光ファイバーの帯域（回線容量）は半年で2倍になる」というギルダーの法則を提唱しているが、それに近いスピードで光ファイバーの回線容量が増大しつつある。これには、光ファイバーをひきなおす必要はなく、おおざっぱには、両端の多重化装置を交換するだけで回線容量を増加させるのである。

半年で２倍になるスピードは、例えば5年で容量が１千倍になることを意味する（10年では100万倍である）。仮に、通信料金を１千分の１にしても利用が１千倍に増えれば、通信事業者はおおまかには採算が取れることになる。経験的には、電話は利用の価格弾力性が低く、料金の低下に見合うほど利用が増えないことがわかっているが、動画像通信が一般化すれば、利用は大きく拡大し、それに伴って通信料金は現在のスピードよりさらに急速に低下する可能性がある。つまり、容量を使う十分なコンテンツがあれば、料金は下がると考えてよい。

例えば、年間1,000万円の通信料金が1,000分の1の１万円になるとすれば、通信そのものの使い方が大きく変わると考えられる。

(3) 動画像通信の意義

これほどのスピードで拡大するブロードバンド化によって、将来飛躍的に増加する可能性があるのは、コンピュータ関連のデータではないだろう。既存のコンピュータ通信のコンテンツには、それほど巨大な容量は必要ないのである。コンピューターを使った動画像も、ソフトウエアの開発、コンテンツの編集などに大きなコストがかかるため、当面は回線容量の急拡大を埋めるほどには伸びないだろう。

ブロードバンドでは、一見「付加価値の高い」コンテンツの伝送が行われると考えられがちであり、事実メーカー、ソフトハウスや通信事業者等は、そうした方向に走りだしている。しかし、重要な点は、逆に、「通信コストの低下は、ブロードバンドが『価値の低い』用途に使えることを意味する」ことである。つまり、付加価値の低い用途に大量に使われるようになることがブロードバンド化（革命）の意味であると考える。したがって、ブロードバンドでは、むしろ単純に「編集されない生の動画像のやりとり」が中心になると考えられる。

これは、近未来の情報通信ネットワーク利用の太宗が、コンピュータによるデジタル・データ中心ではなく（もちろん、これも重要であるが）、「アナログ的、人間的な生の画像のやりとりに使われる」ことになることを意味する。もちろん、それは、技術的には、まさにコンピュータ技術、デジタル技術に全面的に支えられたものなのであるが。こうした利用については、すでに携帯電話による画像のやりとりにその萌芽がみられる。ここでやりとりされている画像は、本人たちにとってはともかく、客観的にはほとんど価値のない情報である。また、「編集」された付加価値の高い情報でもない。ブロードバンドでは、こうしたささいな情報のやりとりが中心になると考えられる。

そして、これは、他の情報通信手段に比べて、より「生の対面接触に近い環境」を提供することになるのであり、オフィス活動（や教育（注8））のあり方にも大きな影響を与えることになると考えられる。

(4) 現在、利用が行われていないのは

動画像通信の未来像は、テレビ会議を考えるとわかりやすい。しかし、テレビ会議は、ファクシミリのようにネットワーク効果を生むだけの普及率に達していないことや、何よりも利用コストが高いことが問題であると考えられる（ファクシミリは技術的には古くからあったが、急速に普及が進んだのは、規格が標準化され、一般の電話回線の利用が可能になったことで利用コストが安くなってからである）。

設備や機器が高価であるだけでなく、大きな回線容量を必要とするために、通信料金が嵩むのである。コストがかかれば、それに見合った内容の濃い、あるいはレベルの高い会議でなければ使う価値がないことになる。例えば、根回しに使うという利用申し込みはしにくいが、根回しが終わった後の正式な（形式的な）会議は申し込みやすいといった具合である。

詳細は別稿に譲るが、こうした利用形態では、対面接触の代替にはなりにくいのである。要するに「ささいな」用途に使えるレベルにならないと対面接触の代替にはならないと考える。すなわち、従来、テレビ会議の利用が限定的であったのは、コストがかかりすぎたためである。

通信料金の大幅な低下は、こうした条件を変える可能性が高い。密接な関係のあるオフィス間は、常時接続するということが現実になるだろう。

(5) オフィス間の動画通信の将来イメージ

以上を踏まえて、改めて分都型市町村のオフィスの将来像をイメージ的に考えてみよう。

先に述べたように、建設、農林、商工、住民などの各担当課が複数の分庁舎に分散しているとしよう。例えば、Ｄ庁舎にＤ建設課がありＥ庁舎にＥ建設課があるというイメージである。あるいは、建設課は一つしかなく、そのうち7人がＤ庁舎の建設オフィスに、6人がＥ庁舎の建設オフィスにいるというイメージである。

ア　常時接続「対面ウィンドウ」

この各庁舎の関係各課オフィス間を常時接続のテレビ会議型の画面が結んでいるとする。これは、常に接続していることが重要である。壁に窓のように、各庁舎オフィスの風景が写っている状態である。各庁舎からは、他の庁舎の仕事の動きが常に見えている状態になる。

簡単な連絡や打ち合わせの必要があれば、その画面に向かって相手に呼びかければよい。わざわざ事前の準備や手続き無しに使えることが重要である。こうなれば、ささいな様々なコミュニケーションがいつでもできるようになる。これを「対面コミュニケーション・ウィンドウシステム」と呼んでもよいだろう。

イ　テレビ会議

しかし、正式な会議や秘密を要する会議には、会議室に設置してある従来型のイメージのテレビ会議システムが必要である。

ウ　テレビ電話

また、電子決裁などで、決裁者が起案者や関係課長などの特定の個人と話をしたいときには、机上のパソコンを使った１対１あるいは１対多等のパーソナルなテレビ電話システムが必要である。口頭での説明が必要な起案は、他の庁舎にいる部長等に電子文書で回議されると同時に、起案者などがテレビ電話を使って、起案などの資料を双方で見ながら話ができる必要もある。

そうなれば、上司はどの庁舎にいてもよいことになる。人事異動で部長が替わるたびに、部長がいる庁舎が異動してもかまわない。課長などが、市長や上司と話をしたいときも、直接市長等につながるシステムがあれば、市長のいる庁舎の課長よりも、別の庁舎の課長の方が、忙しい市長と頻繁に話ができるかもしれない。

(6) 実現に向けて必要なこと

もちろん、こうした状態が実現するには、ある程度の時間がかかると考えられる。単純なテレビ会議的な機能だけでなく、もっと多元的な利用、例えば多地点会議や電子決裁との連携（双方が同じ文書を見ながら応答できるような機能など）が、低コストで誰にでも違和感なく簡単にできるようなシステムの開発も必要になる。

こうしたイメージの環境が、ただちに実現することは難しい。しかし、通信コスト面のみをを考えれば、分庁舎間に、光ファイバーの専用線を敷設し、常時接続でもコストを気にしないで使える環境を作り出すことは可能である。

５　砺波地域など各地域の構想

では、こうしたイメージは夢物語だろうか。現実に、これにかなり近い構想を打ち出したのが、兵庫県淡路の洲本市・津名町・五色町・一宮町合併協議会である（残念ながら平成15年１月末に解散した）。この構想では、ＣＡＴＶ回線を活用した、公民館などの施設を住民サービスの窓口とする「コンビニ役所」やテレビ電話を活用した相談窓口など、情報通信ネットワークを活用して「周辺」をなくすという「ネットワーク型行政（合併）」構想が述べられている。その中で従来型の「庁舎集中型行政」に対して「庁舎分散型行政」を採用し、「すべてが中心部と同じ機能を果たす。周辺という概念がない」イメージが描かれていた。

また、平成14年11月の「地方公共団体の『分都型合併』の研究」（向井C（2002））後の（北陸の）動きとして、昨年秋から北上市方式に近い考え方で「クラスター方式」の合併を研究していた砺波地域４町４村で構成する「砺波地域市町村合併協議会」は、北上市方式と同様に４つの町役場の分庁舎に部局を分散するとともに、８つの各町村役場に「行政センター」（仮称）を設置し、そこに、「住民サービス機能」「地域振興機能」「執行機能」を置く構想を明らかにしている（砺波地域市町村合併任意協議会（2003））。この中で特に「地域振興機能」については、分都型合併で重視している「地域の企画機能」を地域に置くという考え方にかなり近い構想であるといえる。

図表7　砺波地域市町村合併協議会の分都型合併（クラスター方式）

資料出所：（砺波地域市町村合併任意協議会（2003））

また、富山市が提唱している「旧市町村単位ごとに一定の予算と権限をゆだね、市の中に自治組織」を作る「『区』制」（北日本新聞（2003））は、地方制度調査会が現在検討している新自治組織（「地域自治組織」）構想を先取りしたものでもあるが、広い意味で分都型合併と同様の視点を持つものといえる。さらに、同じく現在、富山県小矢部市が、隣接する富山県西砺波郡福岡町に呼びかけている合併構想は、「現在の市役所と町役場を上下関係のない分庁舎方式」（富山新聞（2003））とするものであり、北上市方式とは異なる「連邦的」な構想であるが、分都型合併と同様の視点に立つものと考えられる。

こうした動きについては、今後、それぞれの地域にあった地域間の効果的な利害調整の枠組みや、分庁舎等を前提に効率性を高める事務システム、特に分庁舎間の対面型等の情報ネットワークシステムの検討、具体化を進めていく必要があると考えられる。

おわりに

従来、地方公共団体の合併においては、役所の庁舎は集合化が当然であり、庁舎の分散は、事務の効率性を犠牲にすると考えられてきた。

しかし、情報通信コストが大きく低下した環境下では、大容量回線の常時接続が可能になり、それを利用して、離れたオフィス（庁舎）間で、対面接触に準ずる濃密なコミュニケーションが可能になると考える。これは、直接的な対面接触を、かなりの程度代替することで、行政機構の分散配置の非効率を低減すると考える。

このような情報通信環境の将来の変化を視野に置けば、多核型都市構造を持つことになる市町村合併において、「分都型合併」は、合併による行政の効率化と同時に、周辺地域の活性化を可能にすることで、合併を円滑に促進し、あるいは中心核同士が離れすぎているなど従来様々な条件で困難と考えられてきた市町村間にも合併選択の余地を拡大する方策として、意義を持つことになると考える。

一方、対面型情報通信ネットワークには、より対面に近い感覚に向けた、大画面化や精細度の向上、徹底的な操作の容易性実現、コストの削減など、多くの課題がある。

政府等が、こうした「オフィス間協働システム」の実現に向けて先導的な研究開発や実験的な投資を行うことには、民間オフィスへの波及など産業政策的な意義もあると考える（なお、稲葉（1999）、平本（1999）、榎並（2000）、前田他（2002）など、従来の行政情報化への関心は、当然、コンピューター関連が中心であり、対面型のシステムにはない）。

このため、上記のようなシステム開発や条件整備が、国の電子政府への取り組み等に関連して強力に推進されるべきではないかと考える。

注4）これらは、自治制度のあり方の検討に「地域構造」と「距離」の視点を導入すべきことを意味する。現在に至るまで、こうした視点の重要性の評価は十分ではないと考える。

注5）これらの概要については、山崎（2001）、アレキサンダー（1989）等を参照

注6）なお、もとより、こうした研究は、経済外の効果をも踏まえる必要のある庁舎の配置政策にそのまま適用できるものではない。仮に効率性で若干の問題があるとしても、分散庁舎を選択する意味がある場合もある。

注7）Gbpsは、通信速度を表す単位で、毎秒10億ビット（全角文字で6400万字。なお、普通の本は1冊15万字程度と言われる）の信号を伝送する速度

注8）同様の視点から大学のキャンパス間の連携について［向井B（2002）pp.42-45］

【引用・参考文献】

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門嶋雄人「合併市町村を訪ねて」『北陸経済研究』平成14年6月号（2002）

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